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论审计在金融监管体系中的地位与作用

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摘要:审计与监管的产生有着共同的出发点,这些共同点奠定了审计在金融监管中的重要地位。同时,金融监管的模式又决定了审计在金 融监管过程中所发挥的作用。一直以来,我国金融监管体制都存在着弊端,并制约审计在金融监管体系中的发展。要提高金融监管质量,必须要强化审计在我国金融监管中的地位与作用。

审计自国家出现后便有之,并随着政治经济的不断发展而发展。而监管的产生远晚于审计,直至资本主义高度发达,社会化大生产成为现实后,监管才开始出现。但两者的产生的原因却存在着共同点之处。正是这些导致两者产生的相同需求成为两者相结合的切合点,而这种结合在我国的金融监管体系中则更应引起重视。

一、确立审计在金融监管中的重要地位及审计作为金融监管的主要与必需手段之一的理论依据

1 .审计与监管产生理论的契合

由审计与监管产生的理论比较来看,为什么要审计和为什么要监管,或审计与监管为什么会产生,在一定程度上是相一致的。

不同的时期、从不同的角度来看,审计产生的原因各有不同。但归纳起来主要有两种观点,一是维护利益集团的利益,审计理论中如国家职能观、维护王权观、财政监督观就是从奴隶社会、封建社会的经济基础出发,从维护统治阶级、统治集团利益的角度出发阐述审计产生的原因。这与监管传统学说中的利益集团理论、生产者保护学说有相同的出发点。另一个观点是为了体现国家的社会职能,实现和保护多数人的利益,如民主政治观、权力制衡观、宏观控制观等。这与有关监管产生的公共利益理论、消费者保护说的出发点也是一致的。这种一致性奠定了两者相结合的基础,也促使审计在监管体系中地位的形成。

2 .审计受托责任观与金融监管的依据

审计的受托责任观总结了各种审计产生理论,在审计理论中最为流行和最广为接受。受托责任观主要从审计人、被审计人和委托人三者的关系来阐述审计的形成。理论中,审计产生的基础是因所有权和经营权分离而导致的委托人对被审计人的经营状况的不知悉,审计则因解决这种信息不对称而产生、存在与发展。委托人与被审计人之间委托经营所产生的责任被称为受托责任。这种受托现任普遍存在于金融经营中。

( 1 )金融监管的依据

金融监的依据主要是信息不对称问题与外部效应问题。

如存款人存钱到银行,委托银行代为保管和理财,但存款者难以了解银行的资金和收益状况,难以对银行优劣作出正确判断。对大多数零散资金的拥有者来说,难以负担收集信息的成本,因而只能凭经验和少量公开信息选择存款银行。而银行也难以准确评估贷款者的风险状况,无法充分有效地监督贷款者资金运用的行为是否符合银行的利益。处于信息劣势的银行较难控制银行坏帐的形成。再如投资人与信托者之间,保险人与被保险人之间等普遍存在着信息不对称的问题,

此外,金融体系中每一家金融机构都具有杠杆的作用,可以运用少量的资本支持数倍于自有资本的资产运营。且金融机构是联系紧密的群体,其中一家破产可能迅速波及整个行业,造成整个行业产生信用危机,并进而深刻影响社会经济,引起很大的负外部效应。因此,对金融机构进行监管就成为保证社会经济稳定运转所必需。

( 2 )解决信息不对称关系是审计受托责任观的内涵

以上已提到,受托责任关系的产生建立在对资源的所有权与经营权相分离的基础上,而这种两权分离也是导致金融市场信息不对称问题产生的主因。要指出的是,审计解决受托责任关系中产生的信息不对称问题,有几个必须明确的前提:一是受托责任的内容以法律规章等有效形式的确立,即受法律所保护;二是双方关系的确立意味着义务与责任关系的确定,即形成受托方向委托方报告履行经济管理责任的义务;三是受托责任的履行可以计量。而对于金融监管,金融监管的目标主要有两点,一是维护社会公众的利益,二是维护货币信用体系的安全与稳定和促进金融业的健康发展。后者是首要目标,因为只有实现后者,才能保证前者。要实现这些目标,监管的主要工作有:制定金融监管的规章、制度、条例;对金融机构的设立、兼并、联合、终止和清理等进行审批;对金融机构业务进行监督和检查。监管的前两项主要工作,解决了审计解决信息不对称问题的两个前提。且从监管的这三项主要工作来看,后两者的工作是与审计,与可计量的受托责任关系密不可分的。如审批一个金融机构是否具有法人资格,除却审核法人代表和高级管理人员的资格外,还要审核其资本实力、企业合法经营和获利的能力、企业内部的机构组织情况,这些都是审计的内容。对金融机构日常的监督和检查也主要以财务检查为主,通过分析金融机构的财务状况,以确保监管机构对金融企业风险的防范与控制。这些工作的开展也都建立在审计的基础之上。

可见,高质量的审计是高质量监管的基础,是监管的基本手段之一,是监管必不可少的组成部分。这确定了审计在整个金融监管体系中的重要地位。

( 3 )审计受托责任观的外延与金融体系外部效应问题

受托责任关系反映了委托人的利益需要,而且随着社会经济的不断发展,委托人的需要在层次上不断向外扩展,水平上不断向上提高,渐渐从单纯的利益需要发展为一种社会需要。这种发展使受托责任的内容从简单的受托财务责任扩展到受托管理责任,受托范围从特定的委托人责任扩展到非特定委托人的社会责任(与此相类似的是,监管一开始是为了某一利益集团服务的,但经过发展,渐渐变成为公众利益服务)。而审计的形式也从单纯的财务审计发展到绩效审计、责任审计、风险审计等。受托责任关系的外延发展与审计形式的发展促进了审计作用的发挥,强化了审计的职能。也使得审计强化了其在金融监管体系中存在的意义与在维护货币信用体系的安全与稳定方面所起的作用。审计的监督与鉴证职能不仅仅在金融机构与客户之间,金融机构与监管机构之间建立起一种彼此可以信赖的关系,而且公开的审计信息还促使金融机构自身加强管理,防范经营风险,并令公众更了解金融机构的情况,减除金融外部效应问题。

二、审计在金融监管体系中的地位、作用的加强

审计的主要作用在于解决受托责任下信息不完备问题,以助于有效防范金融风险,实现稳定、效率、公平的监管效果。而审计这种作用发挥的途径是,通过对金融机构财务、内部控制等的审查,发现其制度漏洞,或受托经济责任履行行为与目标的偏差,并对之进行反馈,直接或由职能部门对之进行纠正。其作用的结果是,在宏观方面,为宏观决策提供预警信息,防止单个金融机构问题的扩散影响至金融体系乃至影响社会的稳定;在微观方面,为单个金融机构防范经营风险、信用风险、流动性风险等局部风险,以提高经营效益。可以说,审计在金融监管中的地位越高,越利于其作用的发挥,而这与各国采用的金融监管模式紧密相关。

(一)不同的金融监管模式有着不同的监管主体,这对各种金融审计的结构、各种审计主体的功能、作用的发挥存在着影响

一般金融监管有两种模式。一是合作共管制,其中包括多头合作监管制和双层面监管制,前者以德国为代表,后者以美国为代表。合作共管模式的特点是法规性较强。美国、德国作为实施管制的依据的金融法规体系都相当完善,内容包括自有资本、流动资产限额、财务报告、会计、审计、最低准备金等具体事项的法律制度。这不仅是管制的重要依据,也决定了审计能在很大程度上发挥其解决金融市场上信息流通问题的作用。在这种管制模式下,由于对金融机构信息公开化、透明化的要求相当高,便得社会审计监督、评价、鉴证三个基本职能都得到全面的发挥,又兼整个管制措施对金融风险的事前预防与事后保护并重,强化了内部审计部门作为管理机构的有机组成部分的风险防范功能。

另一种监管模式是一家独管模式,这一模式主要以财政部或中央银行为主导,法国、日本、新加坡、中国等都采取这种模式。这种模式突出了行政指导的特点。行政指导与单纯的法律相比更具灵活性和针对性,它随经济社会的迅速变化进行调整,并能与管制对象进行充分协商,使管制更易实行,但也因此存在弊病。由于只有一个职能部门,监管可以更多地通过行政手段进行实施。行政指导集中了监管当局与各方利益的协调结果,对于被协调者而言,此种监管没有既定的执行规则。而协调过程仅对协调者公开,对局外人非公开,使管制不存在透明性。监管的不透明,限制了审计在监管体系中的成长,局限了审计作用的发挥。因此,已有国家针对这种监管方式的弊病进行了改革、完善。日本在金融危机发生后便致力于金融监管改革,成立独立的金融厅实施监管职能,使之尽可能少地免受行政干预。

(二)实现审计在中国金融监管体系中的地位与作用的加强

我国采取的是以中央银行(即中国人民银行)为主,财政部和审计署为辅的金融监管制。整个监管体系的结构如下图所示:

(图略)

财务检查 审计监督 监管 审批、设立、指导

审计(监督、评价、鉴证)

从图中可以看出,我国金融监管体系中,财政部、审计署不仅对人民银行的财务、会计情况进行监督,而且还对国有金融机构的财务、会计进行监督。这样,财政部、审计署的工作自然而然成为金融监管体系中的一部分。这一金融监管体系一直以来存在的弊端是:( 1 )采取行政指导方式进行金融监管,忽略金融机构信息披露的重要性,致使审计监督不到位,也对审计在金融监管中的发展造成了阻碍;( 2 )长期以来,即使不包括财政部的财务检查,国家审计部门与人行的金融稽核监督对国有金融机构的双向审计监督常形成多头检查,造成人力的浪费与监督工作的低效率;( 3 )金融机构内部的审计机构也没有起到发挥相应的管理职能,发挥其防范风险与进行事前监督的作用。这些弊端使审计对我国金融机构呆帐比率过高,各种内控制度不健全,金融欺诈案时有发生等现状都没有起到应有的作用。要加强审计在我国金融监管中的地位与作用,要抓好两个方面:

1 、完善法制基础,健全金融监管制度,有力保障审计在金融监管体系确立其重要地位

目前我国已在改革金融监管的模式,使之趋于法制化,加强其独立性。重要的标志之一是成立银监会。此外,金融监管部门也在有意识地促进金融机构会计信息的公开化与透明化,发布了《商业银行信息披露有关办法》,要求商业银行公开财务信息,并要求此信息必须经过社会审计的鉴证,批准了部分会计师事务所从事金融相关审计业务。但是应当看到,有关法规尚未健全,信息披露在整个金融体系中还没有形成规范化,各国有商业银行公开披露信息的意识还不强,有效的外部审计制度还未得到建立,银监会的独立监管职责还未得到明确的界定,独立监管的作用还有待时间的考验。完善法制基础,健全金融监管制度仍是当前的主要工作。

2 、明确各外部审计主体在整个监管体系中的地位,理顺关系,使之各司其责,为建立有效金融监管发挥重要作用

( 1 )国家审计和中国人民银行、银监会:工作各有其重,确立国家审计的指导监督地位,对人行日常监管制度、规范及执行进行指导、监督,对国有金融机构重大事项进行审计监督;确立银监会对各金融机构进行具体业务审计监督的地位。

《审计法》赋予了国家审计机关在金融监管中的职责及其在金融监管体系中的法定地位。据此,国家审计机关的工作重点是对人民银行的日常监管制度、规范及执行的进行指导、监督,对各国有金融机构的内部审计进行监督、管理,对重大事项进行审计监督,可重点派出机构,直接隶属审计署,与财政部联合进行财务检查等。而中国人民银行与银监会,由于金融方针、政策和管理制度主要由人行负责制定,则其对金融方针、政策和管理制度的执行及结果,都负有监督的责任,但主要工作应由银监会独立完成。对国有金融机构的审计结果,应报备审计署。

( 2 )社会审计:是开展金融审计的主体力量

要对金融机构进行监管,就必须要全面地了解金融机构的业务经营、财务状况、内部控制执行情况。在金融监管机构审计人员有限的情况下,社会审计无疑是开展金融审计的主体力量。而且金融机构信息公开化需要作为第三者的社会审计的鉴证。社会审计的介入,会和金融机构信息公开化相互促进,形成良好的金融监管氛围。

( 3 )内部审计:一是要重新认识内部审计的职能。内部审计能够对金融业务、金融制度执行实行事前评估、事中控制,具有对风险进行事前控制、防范和预警的作用,这是其它审计形式都不具备的。进入 WTO 以后,中国金融机构面临日益激烈的竞争,内部审计的作用应予加强。二要设置独立的具有权威性的内部审计机构。受最高领导层的领导的内部审计,才能更好地开展审计活动。三是完善金融机构的内部审计制度,有效贯彻实施审计署第 4 令(《审计署关于内部审计工作的规定》 2003 年 5 月 1 日起实施)关于金融机构建立健全内部审计制度的规定。

参考文献:

1 .《中国审计体系研究》 中国审计体系研究课题组著 1999 年中国审计出版社会出版

2 .郑琪玉 " 简论金融监管 " 《银行与企业》 1998 年第 9 期

3 .孙莉娜 " 关于金融监管的一个经济学认识 " 《南方金融》 2001 年第 1 期

4 .顾金宏 " 论我国金融机构内部审计机制的建立与完善 " 《探索》 2001 年第 5 期

5 .郭建林 " 有效性金融监管及内部审计行为分析 " 《福建金融管理干部学院学报》 2000 年第 1 期

广西大学商学院 梁淑红

电子邮件: sep_liang@sina.com

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